宜鈺的部落格

宋教仁之后的民國憲政宋教仁,民國,憲政宋教仁之后的民國憲政楚夢宋教仁的憲政夢想以前，我們的歷史書上關于民國部分，幾乎沒有中國人追求憲政的記載，即使有，也只有對宋教仁這個“議會迷”的嘲笑與批判。承認民國有過實現憲政的努力則是近幾年的事情。我對民國歷史有了些許的了解之后，覺得宋教仁是中國走向憲政民主之路的唯一希望，隨著1913年3月20日上海火車站的一聲槍響，正在建設的中國憲政民主大廈立即坍塌，辛亥革命為國人燃起的希望之火迅速熄滅，中國重新回到專制黑暗的時代。持相同觀點的并非只有一人，駱駝刺在《重讀宋教仁》（《書屋》2001年第三期）一文中就寫下了這樣的話：“宋教仁的死打破了民初在中國實行憲政民主的夢想。”費正清主編的《劍橋中華民國史》也說：“宋教仁的計劃并沒有得到實現……宋氏所設想的選舉、政黨、國會及其與行政之間的關系，都一一付諸東流……”〔1〕然而，通過對宋教仁之后的民國歷史（北洋政府時期）的全面閱讀，我不得不承認，將宋教仁之死當作民國憲政民主的結束是不正確的，起碼是片面的。應該說，宋教仁是中國議會制度的積極倡導者和政黨政治的積極實踐者，他一直夢想在中國建立國家權力受到約束和能夠公正行使政府權力的憲政制度，并為此竭盡全力。這位年輕的政治家，在中華民國剛剛成立之時，便極力主張實行議會制（責任內閣制），反對權力高度集中的總統制，為此，宋教仁與孫中山和同盟會成員產生分歧，有人認為他有當內閣總理的野心，最終，臨時參議院制訂的《臨時政府組織大綱》選用了總統制。可是，在權力即將移交給袁世凱前夕，臨時參議院通過的《臨時約法》中，又將國家政體改為內閣制，“這件事說明了臨時參議院本身對國家大法不是采取了認真嚴肅的態度，而是感情用事”〔2〕。當南京臨時政府將國家權力移交袁世凱之后，孫中山等人完全放棄政治訴求，甘當在野黨的時候，宋教仁不放棄以合法途徑取得施政權的努力，進行“毀黨建黨”，聯合“統一共和黨”、“國民共進會”、“國民公黨”、“共和實進會”，將“同盟會”這樣一個有較濃幫會色彩的團體改造為性質明顯的現代政黨“國民黨”，并擔任代理理事長（理事長為孫中山）。宋教仁將同盟會的綱領進行了較大的修改，甚至作出了一些讓步，目的是為適應和平斗爭的形式和爭取其他黨派的參與，這是現代政治斗爭的實際需要，宋深諳現代政治之道，他是國民黨的真正創始人和該黨創建初期的實際領袖。國民黨成立之后，宋教仁積極投入到了第一屆國會選舉大戰中。由于國民黨政綱明確，宋教仁措施得力（奔走于南方各省，發表競選演說，指導國民黨籍人員參選），國民黨在第一屆國會選舉中大獲全勝，在參、眾兩院取得壓倒性多數席位。宋教仁躊躇滿志，準備北上組建內閣，為中國憲政作出示范。可是，就在他即將乘車北上的上海火車站，一顆罪惡的子彈結束了他不到三十二歲的生命，給熱愛自由、民主、憲政的中國人以沉重打擊，也讓宋教仁留下了無限遺憾。不是沒有機會不管殺害宋教仁先生的背后元兇是不是袁世凱，不管袁世凱以后做出了多少大逆不道的事情，也不管袁世凱是不是處心積慮要當皇帝，最起碼在宋先生過世之后近一年時間，尤其是在遭遇國民黨人“二次革命”的挑戰之后，袁世凱并沒有馬上脫離憲政軌道。從1913年4月8日國會成立時起，到該年11月4日袁世凱下令取締國民黨籍議員資格時止，通過民選產生的第一屆國會（眾議院和參議院）都在正常工作，憲法起草委員會三讀通過了《中華民國約法》（史稱《天壇憲法草案》）。期間，包括國民黨在內的政黨活動異常頻繁，出現了二百七十余個有政黨性質的政治團體，甚至形成了國民黨與進步黨兩黨政治的初步格局〔3〕。媒體的發達與及時監督，也為憲政之路的鋪設提供了便利條件，據統計，1913年全國報刊數已達四百八十七種，代表不同的黨派、社團，發出了不同的聲音，其中不乏對袁世凱和現政府的質疑，特別是宋教仁案發生之后，很多報刊把矛頭直指袁世凱。參、眾兩院多次拒絕袁世凱派員列席制憲會議的請求，并拒絕了袁關于修改《臨時約法》中有關總統權限的部分條文。袁世凱希望修改的條文主要有如下幾條，即：將“臨時大總統得制定官制官規，但須提交參議院議決”改成“大總統制定官制官規”；將“臨時大總統得任免文武職員，但任命國務員及外交大使須得參議院同意”改成“大總統任免文武職員”；將“臨時大總統經參議院同意，得宣戰媾和及締結條約”改成“大總統宣戰媾和及締結條約”。盡管如此，但手握權柄的袁大總統并沒有立即翻臉，仍然耐著性子讓議員們按照自己的意愿去制定憲法，讓政黨有恃無恐地相互攻訐，讓報人口無遮攔地評說政治。可是，結果卻令人十分沮喪。1914年1月20日，袁世凱正式下令解散國會。至此，這個被國人寄予厚望，有希望成為“中國的華盛頓”的政治領袖，徹底背叛了民國，背叛了共和，背離了憲政之路。也就是從這一天起，中華民國進入了兩年半的專制統治時期。回過頭來重新審視這段歷史，我覺得，把民國初期憲政失敗的原因完全歸咎于袁世凱是有失公允的。不管袁是不是處心積慮要獨裁要專制，但是，一些人的不負責任的所作所為，給袁世凱提供了口實與機會，卻是不容置疑的事實。首先，在宋教仁案已經進入法律程序的時候，國民黨人不應該采取武力對抗的形式，讓國家陷入混亂狀態。其次，“二次革命”失敗之后，國民黨人不應該開展一系列暗殺活動，且國民黨籍的議員還參與分裂與“恐怖”組織，引起政府仇視、民眾不滿。第三，這一點相當重要，當時的國會只考慮自己的利益，千方百計限制總統權力，卻利用立法的便利，將國會權力無限擴大，總統成為擺設，三權中的另一權——司法權也沒有得到應有尊重，根據《天壇憲法草案》設計的政體，當時即被媒體稱之為“超議會制”。其實，袁世凱所要求修改的幾條與總統權力有關的法律條文并不過分，當時的德國、法國總統都有比這大得多的權力，袁所要求的其實就是現在法國總統的權力，屬于半總統制、半議會制下的正常權力分配原則。何況中國是一個剛剛從二千多年專制統治走過來的新生民主國家，袁世凱是一位舊官僚，不能逼人太甚，不能不考慮他及他所代表的北洋集團的利益訴求。根據袁世凱在宋教仁案發生之后的所作所為判斷，我認為，他還是想在法律的框架內行使總統權力的，可惜，我們一些人沒有給他這樣的機會。希望在黎明前破滅1916年6月，袁世凱病逝，為中國憲政民主之路帶來了突然而至的曙光。黎元洪繼任大總統之后，立即恢復國會，國會亦著手制憲工作。馮國璋等大權在握的軍閥們也紛紛表態：支持立憲，要求“速開立憲會議，速定憲法”。“憲法早一日公布，則約法早一日廢止，法律增一份健全，則國家增一份治理……”〔4〕段祺瑞對一些舊軍閥干政的行為表明了強硬態度，指出：憲法應由國會編制，行政官員不得干預〔5〕。同時，軍閥們也對國會表達了慎重制憲、希望制訂出符合國情與民望的憲法的意愿。各主要政黨紛紛表達了對憲政的期待，輿論更是對參與制憲的議員寄予厚望，就連普通市民也將制憲當作茶余飯后的主要話題。中國社會又一次遭遇到走向憲政的機會。近九個月的制憲會議是在良好的政治環境下進行的，并不是像我們有些歷史著作里所說的充滿威脅、利誘，也不存在議員的安全得不到保障的情況。制憲會議將1913年死于胎中的《天壇憲法草案》作為藍本，在此基礎上進行刪改和增添。制憲會議代表以認真負責的態度，逐條逐字地對憲法草案進行討論和表決，針鋒相對，唇槍舌劍，尤其對省制問題和總統解散國會權等涉及國體和權力分配問題，更是各不相讓，直到1917年6月，“府院之爭”（總統與國務總理權力之爭）最后攤牌，張勛率辮子軍進駐北京，導演復辟鬧劇時還沒有一個結果。后因黎元洪迫于軍閥壓力解散議會，此次制憲也便不了了之。可是，憲政并沒有就此拋棄中國，她仍然給了這塊古老土地上飽受蹂躪的人民以機會。1917年7月，張勛復辟失敗后，段祺瑞政府以“再造共和”的名義決定重新舉行國會選舉，并于1918年底組成新國會（第二屆國會又稱“褔安國會”，以段祺瑞支持的褔安社在國會中占多數而得名），選舉徐世昌為大總統，隨即開始制憲工作。此屆憲法起草委員會決定拋開《天壇憲法草案》，另起爐灶。從1918年底至1919年9月中旬，憲法起草委員會共開會二十六次，決議憲法草案一百零一條，并已完成憲法草案說明書，只等議會表決通過了。然而，新憲法沒有能夠提交議會討論，因為南北議和（即北京政府與孫中山為代表的廣州政府），制憲工作被迫停頓（可惜的是，議和最終還是不歡而散），后因直皖戰爭、皖系軍閥戰敗，國會任期已滿，此次制憲工作也是有頭無尾。不能不提的是，在此期間，一部分第一屆國會議員在孫中山的號召下，來到廣州，召開非常國會，制訂《軍政府組織大綱》，選舉孫中山為大元帥，在兩廣和云、貴、川等省行使政府權力，并開始制憲工作。由于不足法定人數，于是自行補選議員，以求達到法定人數。同樣，這個非常國會的制憲工作，也因為沒有找到利益各方的平衡點，而宣告失敗。有學者認為，盡管第二屆國會（“褔安國會”）的合法性存在爭議，但制訂的這部《憲法草案》卻是民國歷史上最為完美的“憲法”，她“秉承權力分立與制衡的憲政原則，汲取民國初年的政治實踐經驗教訓，……更加接近于英、法議會內閣制度，《天壇憲法草案》的‘超議會制’政體模式基本被否定，完全意義的議會制度粗具雛形”〔6〕。盡管如此，中國制憲的步伐并沒有就此停止，社會各界的制憲愿望也沒有完全破滅。1922年6月，直系軍人以擁護第一屆國會為由，讓第一屆國會復會，黎元洪再次就任民國大總統，他號召實行南北統一，開始啟動制憲程序。此次制憲以1917年制訂的《憲法草案》為藍本。由于各派爭執激烈，出席制憲會議的議員常常達不到法定人數，制憲會議也只好時開時停，1923年6月，直系軍閥驅逐黎元洪之后，制憲工作又一次被迫中斷。曹錕政府靠收買議員的辦法，爭取了一批跟隨黎元洪南下的議員回到北京，讓議員人數達到法定多數，并于10月初選舉曹錕為大總統，10月8日，第二百零二次憲法會議召開，三讀通過憲法草案，10月10日，曹錕就任大總統，并于當天公布了中華民國永久性憲法。據記載：“是日眾議院門前裝飾一新，憲法全文用黃絹書成小楷，高揭眾議院門前墻上，四周圍以電燈花線，光彩奪目。兩院議員皆服禮服，先后齊聚，入場之先，由兩院分送每人紅皮憲法印本一份，及1917年制成之憲法紀念章一枚。上午十一時，議員均入議場就席，憲法會議副議長吳景濂宣讀《中華民國憲法》全文，全體鼓掌，呼憲法萬歲，向國旗行三鞠躬禮……”〔7〕。由于馮玉祥突然反水，聯合奉系軍閥張作霖推翻曹錕政權，致使這部民國歷史上唯一一次公開發布的正式憲法，沒有實施便壽終正寢了。到了這個時候，中國制憲之路也沒有堵死，段祺瑞再度出山之后，“仍抱著全國團結和重訂憲法的空想”。召開主要軍事和政治勢力代表參加的“善后會議”，組織憲法起草委員會，最后召開國民代表大會通過憲法〔8〕。憲法起草委員會于1925年8月3日成立，12月底完成憲法草案。隨著一場軍事政變和奉系軍閥張作霖完全接管政權，段祺瑞的努力付之東流。1928年北伐勝利，至此，中國人的憲政夢徹底破滅。從1917年到1926年，中國人又經歷十年漫長的制憲努力，可結果卻是沒有一部全國性憲法實施過一天。制憲失敗的原因很多，段祺瑞以挫敗張勛復辟、“再造共和”為名解散第一屆國會的行為不夠嚴謹，給軍閥之間的明爭暗斗提供了借口，隨著段在軍事上的失利，此屆國會也只好解散，制訂的“憲法”也不會有人去用了。1923年和1925年的制憲同樣毀于軍閥之手，軍閥們個個自以為是，自我感覺良好，除了不愿放棄既得利益之外，就是只相信自己，認為除了自己，沒有人能夠實施憲政。軍閥割據的危害國人都看得十分清楚，就連軍閥們自己也知道不解決各自為政的局面，憲政將無法得到實施。1922年6月2日，徐世昌辭職之后，曹錕等十五省軍閥電請黎元洪復位。黎在回電中說：“督軍諸公，如果力求統一，即請俯聽芻言，立釋兵權柄。上至巡閱，下至護軍，皆刻日解職……”〔9〕，十五省督軍皆復電同意此議，并開始善后工作。孫中山和非常國會卻通電反對，孫還表示：“決為國民一掃兇殘，務使護法戡亂之主張，完全貫徹。”〔10〕早在１921年5月5日，孫中山就任大總統（廣州非常國會選舉）時就表態：“儻徐世昌舍其非法總統，自己亦愿同時下野。”當1922年6月初，徐世昌辭職時，孫卻忘記了他的承諾，導致6月15日粵軍圍攻廣州總統府，要求孫兌現與徐同退的誓言，孫中山只好從海上逃走〔11〕。南方革命黨人和非常國會對憲政的失敗同樣負有不可推卸的責任。還有，我們的國會議員，總是想把自己置于國家權力的頂峰，不愿與別人和別的利益集團分享，根本不考慮固執己見的后果。如果說1913年第一屆國會議員們的頑固不化尚能夠原諒，則以后的國會議員們的一意孤行，就無法容忍了。已經有了前車之鑒，他們仍然我行我素，純粹是不負責任，是在拿全體中國人的利益求一己私利或者過一把權力癮！永遠的遺憾1913年至1925年，中國經歷了長達十三年的制憲努力，留下的除了一紙空文就是永遠的遺憾。制憲，讓國家走上憲政軌道，是那個時代的政治家、知識人和廣大市民包括絕大多數軍閥們的共同愿望。盡管存在軍閥割據、政局不穩的客觀事實，但大的環境還是開明的、開放的，言論、集會、罷工、罷課的自由并沒有受到多少干預，那個時候的統治者，不管他們骨子里是不是憎恨共和、向往專制，但是，沒有一個人公開表示背叛共和背叛憲政（袁世凱除外），他們野心勃勃卻“還是承認中國國家的存在……無人打算改朝換代”〔12〕。包括袁世凱在內，沒有一個統治者不想通過合法途徑取得統治權，讓利益最大化。就拿1919年的情況來說，南方國會補選了數百名議員，以求達到“法定多數”，北京政府下令重新選舉，由于南方抵制，只有十一省參加選舉，無法達到法定人數，這一屆國會因此從未召開。北京政府并沒有像南方政府那樣，采用非常手段“補選”，以達到能夠召開國會的目的。各省的憲政運動也如火如荼，很多省都開始制訂省憲，湖南則實施了迄今為止中國第一部省憲，實施時間長達六年之久。民眾的法律意識、維權意識不斷加強，在曹錕統治下的直隸省，議會幾年來始終不通過一項公債案，軍閥也不能無法無天。1913年宋教仁案發生之后，上海地方檢察廳公開傳喚在位的國務總理趙秉鈞，雖趙以健康原因拒絕應訊，但這在中國司法歷史上應該是從未有過的事件。民國初期的中國存在著制訂代表大多數民眾意愿的憲法并將其付諸實行的先決條件，是中國歷史上一個千載難逢的機會。有這么多制憲和實施憲政的便利條件，中國的憲政之路還是走入了絕境，這不能不說是作為中國人的恥辱，也是炎黃子孫永遠的疼痛。倘若我們的政治家們能放下一己私念和小團體利益，我們的憲政也許會得以實施；倘若軍閥們能夠以國家民族利益為重，主動放下武器，割舍權柄，則我們的憲政也有可能會得以實施；倘若南方革命黨人順應潮流，以和平而不是以武力抗爭的形式去爭取權利，那我們的憲政也有可能會實施；倘若我們的國會議員們，在擔負規劃中國政體、國體的崇高使命之后，能夠更多地考慮中國的國情，學會妥協與退讓，同樣，我們的憲政也有可能實施。還有，如果出現一個宋教仁似的以大局為重、能夠熟練掌握政黨政治技巧、團結各方力量的領軍人物，中國的憲政也會大有希望。可惜，歷史不能假設。盡管中國的憲政之夢破滅了，然而，這并不說明，在民國初期的時候中國沒有實現憲政的可能，也不是如一些人所說的中國不適合憲政、中國的憲政運動“是一場鬧劇”〔13〕，盡管不能排除某些政治野心家和自私自利者曾經從中作梗和無理取鬧，但，中國人對于憲政的渴望是真切的，其努力也有目共睹。中國是可以成為憲政國家的，只是由于很多偶然因素，讓我們錯失了一個又一個機會。注釋：〔1〕〔8〕〔13〕（美）費正清主編：《劍橋中華民國史》上冊，中國社會科學出版社1994年版，第216、275、267頁。〔2〕陶菊隱：《武夫當國》第一部，海南出版社2006年版，第131頁。〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕嚴泉：《失敗的遺產》，廣西師范大學出版社2007年版，第20、58、58、70、66～67頁。〔9〕〔10〕〔11〕張蔭麟、呂思勉、蔣廷黻：《中國史綱》下冊，陜西師大出版社2007年版，第168、169、167～169頁。〔12〕（美）費正清：《中國：傳統與變遷》，吉林出版集團有限責任公司2008年版，第324頁。——原載《書屋》雜志2010年第6期 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